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管水量的不管水質(zhì)，管水質(zhì)的不管供水，管治污的不管污水利用——長(zhǎng)期以來(lái)，在水資源的管理和利用中的“九龍治水”，造成了水資源的浪費(fèi)與污染。
近年來(lái)，我國(guó)多個(gè)城市通過(guò)建立水務(wù)局，推動(dòng)了涉水事務(wù)一體化管理，即對(duì)水資源開(kāi)發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)實(shí)行全方位、全過(guò)程的統(tǒng)一管理。
從“九龍治水”到“一龍治水”，水務(wù)一體化改革能否起到增強(qiáng)供水能力、節(jié)約水資源的作用？改革的風(fēng)險(xiǎn)在哪里，應(yīng)當(dāng)如何推進(jìn)？
如何破除多頭治水
同遭暴雨，不同城市，兩種結(jié)果。
2011年夏季，全國(guó)多個(gè)城市遭遇暴雨，道路積水、地鐵故障、擁堵不堪，市民生活遭受?chē)?yán)重影響。
同期，江蘇省徐州市也遭到暴雨侵襲。6月23日這天，每小時(shí)降雨量超過(guò)50毫米，達(dá)到短時(shí)暴雨級(jí)別。曾經(jīng)也是“逢雨必澇”的徐州，這次卻沒(méi)有出現(xiàn)大面積積水的現(xiàn)象，一些路段的短時(shí)存水也在雨后不久就消退了。
在暴雨的天氣預(yù)報(bào)發(fā)布后，水務(wù)局立即組織調(diào)度，提前布置開(kāi)閘，降低市區(qū)故黃河、奎河等主要河道水位；及時(shí)打開(kāi)市區(qū)各主要路段排水井箅，全力下泄雨水；并派專(zhuān)人值守路邊排水的窨井蓋，所有水務(wù)工作人員到崗到位，暴雨來(lái)臨時(shí)已經(jīng)做好全部準(zhǔn)備工作。
在徐州水務(wù)局局長(zhǎng)馮正剛看來(lái)，“這正充分體現(xiàn)出水務(wù)一體化的優(yōu)勢(shì)”。
即便知道要下暴雨，作上述應(yīng)急準(zhǔn)備也需要協(xié)調(diào)三四個(gè)職能部門(mén)，等到下雨積水時(shí)，協(xié)調(diào)工作可能還沒(méi)完成,“現(xiàn)在所有相關(guān)部門(mén)都已經(jīng)歸入水務(wù)局，一體化改革最明顯的優(yōu)勢(shì)就是大大提高了行政效率。”馮正剛說(shuō)。
2010年8月，徐州水務(wù)局正式成立，將原本分屬于建設(shè)、環(huán)保、國(guó)土、水利等多個(gè)部門(mén)的涉水事務(wù)全部歸入水務(wù)局，實(shí)現(xiàn)了對(duì)涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理。
“改革以后，最明顯的感受就是機(jī)制順了，事情好辦了，水務(wù)工作多年的欠賬，如今也都可以補(bǔ)上了。”徐州水務(wù)局水資源處處長(zhǎng)韓剛表示。
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心有關(guān)專(zhuān)家指出，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的水資源管理體制是分部門(mén)管理，即水源工程由水利部門(mén)管理，供水與排水由城建部門(mén)管理，污水處理由環(huán)保部門(mén)管理，以致管水量的不管水質(zhì)，管水質(zhì)的不管供水，管治污的不管污水利用。這就造成了我國(guó)目前水資源的浪費(fèi)與污染。實(shí)行水務(wù)一體化，對(duì)區(qū)域的防洪、除澇、蓄水、供水、排水、節(jié)水、水資源的保護(hù)、污水處理及其回收利用等統(tǒng)一管理，才能保證水資源的可持續(xù)利用。
暴雨應(yīng)急只是一個(gè)縮影，改革以來(lái)，徐州市的供水和污水處理等水務(wù)設(shè)施建設(shè)得到了迅速發(fā)展。通過(guò)實(shí)施城市安全供水工程，徐州市興建加壓泵站，疏通管網(wǎng)瓶頸，提標(biāo)改造地表水廠，城區(qū)日供水能力比原來(lái)提高10萬(wàn)噸，城市高層住戶(hù)用水問(wèn)題得到有效解決，群眾投訴率下降47%。
如何化解投資困局
近兩年，各地紛紛上調(diào)自來(lái)水價(jià)格，引發(fā)了人們的關(guān)注。經(jīng)過(guò)這一輪漲價(jià)，人們驚訝地發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)幾年的市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革，原來(lái)印象中屬于政府部門(mén)的自來(lái)水廠，不少已經(jīng)完全變成了市場(chǎng)化的企業(yè)，甚至有很多已被外資企業(yè)占據(jù)。
水務(wù)市場(chǎng)化改革給“半死不活”的水務(wù)行業(yè)帶來(lái)了活力，但改革過(guò)程中也出現(xiàn)了“一賣(mài)了之”、“價(jià)高者得”的不良傾向。加之近年來(lái)公共財(cái)政對(duì)城市供水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，水務(wù)企業(yè)處于虧損狀態(tài)，只能通過(guò)不斷上調(diào)水價(jià)來(lái)彌補(bǔ)，最終由普通居民埋單。
投融資機(jī)制不完善也是困擾水務(wù)一體化改革的重要難題。目前，全國(guó)已經(jīng)有200多個(gè)市縣不同程度進(jìn)行了水務(wù)一體化改革，但不少地方一體化后出現(xiàn)融資困局，政府投資主體缺位問(wèn)題日益明顯，新的投資渠道又沒(méi)有建立起來(lái)，水務(wù)市場(chǎng)多元化、多渠道的投資格局并沒(méi)有隨一體化改革而形成。
正是預(yù)見(jiàn)到這一難題，徐州市在一體化改革同時(shí)，組建了投融資平臺(tái)“新水國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司”。“城市水務(wù)是政府提供的公共服務(wù)，政府應(yīng)該作為投資主體。水務(wù)一體化也需要資金和技術(shù)作為后盾，而目前國(guó)內(nèi)的水務(wù)投資機(jī)制還滯后于一體化改革的發(fā)展，因此我們堅(jiān)持把融資平臺(tái)作為一體化改革的一部分，納入水務(wù)局下屬企業(yè)。”馮正剛表示。
據(jù)新水公司總經(jīng)理王智輝介紹，徐州市將現(xiàn)有的存量資產(chǎn)打包，進(jìn)行銀行融資。由于財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定性好，水務(wù)項(xiàng)目符合國(guó)家政策導(dǎo)向，貸款給公用事業(yè)銀行也能得到穩(wěn)定的回報(bào)，目前為止融資形勢(shì)良好。融資平臺(tái)成立以來(lái)，累計(jì)融資已經(jīng)達(dá)到3.3億元，同時(shí)，還有一些項(xiàng)目在洽談中。
多渠道的融資，改善了政府公共財(cái)政投入不足的情況。“以前投入水務(wù)行業(yè)的，一年不超過(guò)2000萬(wàn)元，2010年達(dá)到5.37億元，2012年投資將達(dá)到8.5億元。”王智輝說(shuō)。
“實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，水務(wù)一體化的發(fā)展必須走市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化及社會(huì)化的道路。”住建部專(zhuān)家指出，政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件，在保證有效監(jiān)管的同時(shí)，拓寬投融資渠道，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與城市水務(wù)行業(yè)的改革，滿(mǎn)足城市發(fā)展對(duì)水務(wù)行業(yè)的需求。
如何定位政府角色
徐州水務(wù)局一體化改革一年多來(lái)，取得了顯著成效。盡管如此，在看似“順風(fēng)順?biāo)?rdquo;的過(guò)程中，參與其中的工作人員還是感受到上下級(jí)體制銜接不順暢、規(guī)模效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)無(wú)法充分發(fā)揮等問(wèn)題。
“水務(wù)局作為政府部門(mén)，如何在充分發(fā)揮市場(chǎng)功能的同時(shí)，做到管理到位而不越位，避免一體化后出現(xiàn)壟斷和其他弊端，都是重要的問(wèn)題，也是風(fēng)險(xiǎn)。”馮正剛表示。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)徐宗威表示，在后“水務(wù)一體化”時(shí)代，政府應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管好各水務(wù)企業(yè)，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益。
同時(shí)，應(yīng)建立健全與一體化改革相適應(yīng)的管理體制，進(jìn)一步確立“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體”的模式。此外，政府公共財(cái)政對(duì)城市管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投入的力度還要不斷加強(qiáng)。
水務(wù)一體化，不僅僅是國(guó)有資產(chǎn)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單重組，其運(yùn)作過(guò)程與傳統(tǒng)模式完全不同，對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一種挑戰(zhàn)。有專(zhuān)家建議，政府可以聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)作為顧問(wèn)，幫助政府在對(duì)水務(wù)行業(yè)擁有監(jiān)管和控制力的前提下，打造良好的水務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，使政府在科學(xué)運(yùn)作的基礎(chǔ)上做好監(jiān)管和調(diào)控工作，通過(guò)看得見(jiàn)與看不見(jiàn)的手共同促進(jìn)水務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。
“水務(wù)改革的關(guān)鍵是要實(shí)事求是。”徐宗威指出，一體化改革并不一定是唯一的途徑。只要能實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水、合理用水，都是可行的，都應(yīng)該鼓勵(lì)探索和嘗試。“整個(gè)公用事業(yè)下一步的改革方向，首先應(yīng)進(jìn)一步明確政府和市場(chǎng)的角色。同時(shí)要明確并強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任，設(shè)立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出制度，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)秩序的維護(hù)。”
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