“為什么晚上11點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，18個(gè)小時(shí)后才做出決定？你的應(yīng)急機(jī)制有沒(méi)有建立，是否發(fā)揮了作用？”針對(duì)蘭州水污染事件，天則經(jīng)濟(jì)研究所公用事業(yè)中心研究員趙旭對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者說(shuō)。
十年前，中國(guó)許多城市的供水、供熱等公用事業(yè)開(kāi)始大規(guī)模民營(yíng)化，吸納外資或民營(yíng)資本參股。但至今安全事故仍時(shí)有發(fā)生，蘭州自來(lái)水污染是其中新的一例。趙旭認(rèn)為，政府在引進(jìn)外資之后，“不是協(xié)議做好了就萬(wàn)事大吉，在履行協(xié)議的過(guò)程中，政府還要切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任。”
對(duì)于事故責(zé)任劃分，北京大岳咨詢(xún)有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的重要性，“在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，對(duì)水務(wù)公司的運(yùn)營(yíng)責(zé)任規(guī)定非常清楚。”金永祥曾經(jīng)擔(dān)任蘭州自來(lái)水市場(chǎng)化改革的政府顧問(wèn)，并參與了把國(guó)際水務(wù)巨頭威立雅公司引入蘭州的策劃和運(yùn)作工作。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者特約請(qǐng)趙旭和金永祥從不同角度探討水務(wù)政府監(jiān)管及事故責(zé)任劃分難題。
《21世紀(jì)》：你怎么看蘭州水污染事件背后的政府監(jiān)管問(wèn)題？民營(yíng)化之后的公用事業(yè)和純國(guó)有資本運(yùn)作的公用事業(yè)監(jiān)管有什么不同嗎？
趙旭：這個(gè)事件中，政府有失職，自來(lái)水公司有其問(wèn)題，幾個(gè)關(guān)聯(lián)方也有自己的問(wèn)題。但政府是最終的監(jiān)管者，必須要承擔(dān)自己的責(zé)任。
從媒體目前的披露情況看：第一，自流溝本身就是一個(gè)敞開(kāi)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，自來(lái)水公司有責(zé)任作風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，判斷系統(tǒng)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并作為重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象，這一環(huán)好像是缺失的。第二，自來(lái)水公司在風(fēng)險(xiǎn)管理上存在缺失，不清楚他們內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)控制措施是否處于有效狀態(tài)。按道理，進(jìn)出水的水質(zhì)應(yīng)該是要在線(xiàn)監(jiān)測(cè)的，發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，就應(yīng)先把水停了，把事情弄清楚了之后再進(jìn)行后續(xù)處理。而政府對(duì)以上兩點(diǎn)都有監(jiān)管責(zé)任。另外，蘭州石化管道泄漏對(duì)自來(lái)水造成影響，管控也沒(méi)做到位。
在我看來(lái)，民營(yíng)的公用事業(yè)和純國(guó)有的公用事業(yè)沒(méi)什么不同，因?yàn)槔习傩諏?duì)安全的要求是一樣的，不管誰(shuí)來(lái)做，政府都應(yīng)一視同仁地監(jiān)管。而且監(jiān)管要下決心，我們平常發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可能就警告一下，打個(gè)招呼，再勾兌一下事情就沒(méi)了，這是問(wèn)題所在。
金永祥：國(guó)務(wù)院制定的《城市供水條例》和蘭州市制定的《城市供水管理辦法》是政府對(duì)供水企業(yè)監(jiān)管的依據(jù)。
但這些條例或辦法對(duì)供水企業(yè)的義務(wù)規(guī)定得比較籠統(tǒng)，供水企業(yè)出了問(wèn)題，處罰沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)或者處罰很輕。政府對(duì)傳統(tǒng)供水企業(yè)的監(jiān)管很大程度上是靠水務(wù)公司自覺(jué)，輔之以主要領(lǐng)導(dǎo)的“帽子”，政府和水務(wù)公司之間的邊界并不清晰，出了問(wèn)題有時(shí)很難說(shuō)是政府的問(wèn)題還是水務(wù)公司的責(zé)任。
另外，政府還應(yīng)該依據(jù)《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》對(duì)市場(chǎng)化水務(wù)公司進(jìn)行監(jiān)管。政府各部門(mén)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)市場(chǎng)化公司比對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)監(jiān)管認(rèn)真得多，嚴(yán)格得多。
《21世紀(jì)》：在事故發(fā)生之后，政府、企業(yè)及不同的出資人的責(zé)任如何劃分？
趙旭：責(zé)任劃分應(yīng)由安監(jiān)部門(mén)去做，不應(yīng)該由我們劃分，因?yàn)槲覀儾辉诂F(xiàn)場(chǎng)，具體的事情還有很多細(xì)節(jié)要考慮。就像交通事故，局外人沒(méi)法判斷，現(xiàn)場(chǎng)還要做很多的勘驗(yàn)，到底是主要責(zé)任、次要責(zé)任還是同等責(zé)任，是否超速，采取的措施是否及時(shí)等等。
威立雅蘭州水務(wù)公司應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，一是根據(jù)實(shí)際情況由監(jiān)管部門(mén)認(rèn)定，二是要根據(jù)它在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中所承擔(dān)的義務(wù)，依法、依協(xié)議承擔(dān)該承擔(dān)的責(zé)任。
金永祥：在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，對(duì)水務(wù)公司的運(yùn)營(yíng)責(zé)任規(guī)定的非常清楚。就這次事件而言，經(jīng)過(guò)調(diào)查，責(zé)任基本是可以確定的。如果雙方對(duì)責(zé)任認(rèn)定出現(xiàn)爭(zhēng)議也沒(méi)有問(wèn)題，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中有完整的爭(zhēng)議解決程序，通過(guò)爭(zhēng)議解決條款確定的責(zé)任對(duì)雙方具有約束力。一旦責(zé)任確定了，處罰的結(jié)果就有了。如果調(diào)查結(jié)果確認(rèn)不是威立雅的責(zé)任，他們作為受害方還可能得到補(bǔ)償。清晰的規(guī)定可以減少責(zé)任不清的問(wèn)題，也減少了這種項(xiàng)目的內(nèi)耗。
《21世紀(jì)》：當(dāng)初，威立雅以遠(yuǎn)高于其他幾家的價(jià)格中標(biāo)蘭州水務(wù)。公用事業(yè)的定價(jià)受政府管制，價(jià)高者得是否會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題？如果不采取價(jià)高者得，又有什么其他方法呢？
趙旭：還是要看當(dāng)時(shí)的競(jìng)標(biāo)規(guī)則，當(dāng)時(shí)的規(guī)則是價(jià)高者得，且沒(méi)有最高限價(jià)，人家報(bào)了個(gè)高價(jià)，根據(jù)評(píng)標(biāo)規(guī)則就中標(biāo)了，沒(méi)什么好奇怪的。不能因?yàn)槠滟I(mǎi)的價(jià)格高就認(rèn)為一定會(huì)損害老百姓利益，這是有罪推定。
我也不反對(duì)價(jià)高者得，主要是規(guī)則要清晰。地方政府要看清自己需要什么？這個(gè)地方是需要管理，還是需要技術(shù)，還是需要資金，根據(jù)這些來(lái)尋找你自己最合適的方案。另外比如像污水處理，可以是價(jià)低者得，意思不是資產(chǎn)賣(mài)得越低越好，而是說(shuō)要求的污水處理服務(wù)費(fèi)，誰(shuí)要的低，我就給誰(shuí)。因此，有好多種辦法。
金永祥：我非常想知道威立雅報(bào)價(jià)高造成了什么不好的結(jié)果。蘭州的水價(jià)不超過(guò)2元錢(qián)每噸，在全國(guó)省會(huì)城市里屬于最低的幾個(gè)。改革為水務(wù)公司留下了10億的資金，做50億的事情一點(diǎn)問(wèn)題沒(méi)有，十年內(nèi)不會(huì)為了發(fā)展而愁錢(qián)的問(wèn)題，也不會(huì)需要增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。如此成功的項(xiàng)目遭到非議，作為當(dāng)事人，我們的心里是非常難受的。
《21世紀(jì)》：一般而言，政府在什么情況下會(huì)收回經(jīng)營(yíng)權(quán)呢？
趙旭：成熟規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里，都會(huì)包含政府強(qiáng)制接管的條款，企業(yè)做得不好，就一定會(huì)強(qiáng)制接管。協(xié)議里要說(shuō)明強(qiáng)制接管的條件，比如存在嚴(yán)重疏忽，造成嚴(yán)重后果，或是有隱患指出了卻不改正，威脅到了供水安全，或是沒(méi)有能力履行協(xié)議，政府都要強(qiáng)制接管或是指定其他企業(yè)強(qiáng)制接管。
對(duì)經(jīng)營(yíng)者懲罰有好多層次。最低的是類(lèi)似于誡勉談話(huà)、約談、口頭警告，再有是書(shū)面警告，還有是限期整改和罰款，在特殊情況下還有臨時(shí)接管，最后有可能取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，還會(huì)跟著一個(gè)條款，就是資產(chǎn)怎么轉(zhuǎn)移，你投入的錢(qián)，政府怎么補(bǔ)償。這些要在協(xié)議里明確，否則會(huì)有糾紛。
總之，地方政府在做這些事情的時(shí)候，要有好的顧問(wèn)，要盡量做得規(guī)范、完善，不是說(shuō)協(xié)議做得好了就萬(wàn)事大吉，在履行協(xié)議的過(guò)程中，還要切實(shí)履行起監(jiān)管責(zé)任。這不是一句空話(huà)，需要政府人力、財(cái)力、物力的投入，比如檢測(cè)系統(tǒng)要建起來(lái)。制度上，如果自來(lái)水公司出了問(wèn)題，應(yīng)急機(jī)制要起作用。這次事件中，媒體也質(zhì)疑為什么從晚上11點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，18個(gè)小時(shí)后才做出決定？你的應(yīng)急機(jī)制有沒(méi)有建立，是否發(fā)揮了作用？不是把企業(yè)股份賣(mài)了，公用事業(yè)就和政府沒(méi)關(guān)系了。
金永祥：規(guī)范運(yùn)作的項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中如果出了問(wèn)題，翻開(kāi)協(xié)議可以找到解決辦法，而且辦法公平合理可行，這樣的項(xiàng)目就可以執(zhí)行下去。不規(guī)范運(yùn)作的項(xiàng)目，遇到問(wèn)題找不到解決辦法，或者能找到的解決辦法顯失公平，其中一方?jīng)]有能力履約。
推行PPP項(xiàng)目要緊緊抓住前期工作這個(gè)牛鼻子，必須要充分吸收國(guó)內(nèi)其它項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，必要時(shí)請(qǐng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)給予協(xié)助。我國(guó)已經(jīng)有七八千個(gè)PPP項(xiàng)目，各個(gè)行業(yè)各種做法都有先例，有經(jīng)驗(yàn)有教訓(xùn)，我們完全有條件把以后的項(xiàng)目運(yùn)作好。目前，很多地區(qū)做項(xiàng)目還叫試點(diǎn)，PPP做20多年了還試點(diǎn)什么啊？要做的是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并在未來(lái)的項(xiàng)目中推廣應(yīng)用。
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