水資源稅費(fèi)改革是黨中央國(guó)務(wù)院為破解我國(guó)水資源短缺難題作出的一項(xiàng)重大決策部署，對(duì)促進(jìn)我國(guó)水資源節(jié)約保護(hù)、抑制地下水超采和不合理用水等具有重要的意義。文章對(duì)我國(guó)水資源稅改革取得的成效和存在的問題進(jìn)行了分析和總結(jié)，并對(duì)下一步水資源稅改革提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。
一水資源稅改革試點(diǎn)的進(jìn)展
2016年5月10日財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，同日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、水利部聯(lián)合印發(fā)了《水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。
2016年7月1日，河北率先開展水資源稅改革試點(diǎn)工作，標(biāo)志著我國(guó)水資源稅改革正式開始。為確保河北水資源稅改革試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和水利部出臺(tái)了《關(guān)于河北省水資源稅改革試點(diǎn)有關(guān)政策的通知》;河北省制定了《河北省水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》《河北省水資源稅征收管理辦法(試行)》《河北省工業(yè)生活取用水量核定工作辦法》《關(guān)于規(guī)范取水許可做好水資源稅征收管理的意見》等配套政策文件，形成了“水利核準(zhǔn)、納稅申報(bào)、地稅征收、聯(lián)合監(jiān)管、信息共享”的水資源稅征管機(jī)制;研發(fā)了“河北省水資源稅取用水信息管理系統(tǒng)”“取水許可信息管理系統(tǒng)”等信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)水資源稅水量核定全流程網(wǎng)上辦理，為水資源稅相關(guān)信息管理、取用水量核定、水利與地稅部門之間業(yè)務(wù)協(xié)作和信息共享等水資源稅征管工作提供了良好的基礎(chǔ)信息平臺(tái)。
2016年8月1日，河北地稅順利開出全國(guó)首張水資源稅稅票
2017年11月，財(cái)政部、稅務(wù)總局、水利部發(fā)布了《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《擴(kuò)大辦法》)，將京津等9個(gè)省區(qū)納入第二批試點(diǎn)范圍，明確了“稅務(wù)征管、水利核量、自主申報(bào)、信息共享”的水資源稅征管模式。2017年12月1日第二批試點(diǎn)正式啟動(dòng)，并借鑒河北省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，先后出臺(tái)了各自的水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法，制定了一系列配套政策，水資源稅征收試點(diǎn)工作順利展開。
2018年1月1日，河南省新鄉(xiāng)縣地稅局成功開具首張水資源稅稅票
二水資源稅改革取得的成效
水資源稅改革兩年多來，在促進(jìn)水資源節(jié)約利用、提升水資源管理水平等方面取得了明顯成效。
(一)水資源節(jié)約保護(hù)效果初顯
水資源稅改革中分別對(duì)地下水和地表水、生產(chǎn)和生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)設(shè)立了差別稅率，尤其對(duì)地下水超采區(qū)設(shè)定了較高稅率，通過經(jīng)濟(jì)杠桿達(dá)到水資源的節(jié)約保護(hù)目的。
1.用水效率提高，耗水企業(yè)節(jié)水效果明顯
由于對(duì)高耗水企業(yè)和特種行業(yè)采用高稅率，增加了這些用水戶的用水成本，迫使這些企業(yè)轉(zhuǎn)變粗放的用水方式，采取節(jié)水措施，增加水循環(huán)利用設(shè)施，減少對(duì)新水的取用量，提高用水效率。水資源稅改革后，河北某鋼鐵企業(yè)，投入巨資建設(shè)水處理中心，水資源重復(fù)利用率達(dá)97%以上，年節(jié)約新水1460萬(wàn)噸。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)地區(qū)的部分高爾夫球場(chǎng)、洗車、洗浴等特種行業(yè)取用水量下降30%以上。
工業(yè)用水
2.用水結(jié)構(gòu)優(yōu)化，地下水超采得到控制
由于水資源稅對(duì)不同水源實(shí)施差異化稅率，地下水高于地表水、嚴(yán)重超采區(qū)高于一般超采區(qū)，地下水平均水資源稅額較改革前提高20%，稅負(fù)是地表水的4.6倍。企業(yè)用水結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)變，一些企業(yè)減少地下水使用量，改用使用地表水。在管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的，主動(dòng)接入公共供水管網(wǎng)。中水等非常規(guī)水免征水資源稅，有條件的企業(yè)積極改用非常規(guī)水源。水資源稅改革促進(jìn)了用水結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，地下水開采量減少。2018年上半年，9個(gè)擴(kuò)大試點(diǎn)省(區(qū)、市)超采區(qū)取用地下水量同比下降9.28%。
(二)水資源管理水平得到提高
水資源稅改革促進(jìn)了水資源管理水平的提高。一是取水許可管理更為規(guī)范全面。地稅部門聯(lián)合水利部門通過納稅人信息移交和清查工作建立了納稅人管理檔案，向符合條件的納稅人補(bǔ)發(fā)了取水許可證，進(jìn)一步摸清了水資源納稅人，使得取水許可的管理更加全面。稅改后一年時(shí)間內(nèi)，河北省省共補(bǔ)辦取水許可證4300余套;2018年上半年，第二批試點(diǎn)省份新增水資源稅納稅人約1.6萬(wàn)戶。二是水利信息化管理水平有所提升。為保證水資源稅順利征收，各試點(diǎn)地區(qū)完善水資源監(jiān)控系統(tǒng)，強(qiáng)化取用水戶計(jì)量設(shè)施安裝，推廣在線監(jiān)控計(jì)量設(shè)施，提高用水計(jì)量設(shè)施安裝率。積極建設(shè)水資源稅信息共享平臺(tái)建設(shè)，讓稅務(wù)部門、水利部門及納稅人信息共享，確保水量填報(bào)、水量核定和水資源稅申報(bào)及時(shí)性和有效性。
水利計(jì)量設(shè)施
(三)水資源稅收有所增加
由于稅收的剛性以及稅率的提高，試點(diǎn)地區(qū)水資源稅收入較同期水資源費(fèi)均有不同程度的增加。截至2017年7月底，河北省累計(jì)入庫(kù)水資源稅超過18億元，是2015年水資源費(fèi)月均入庫(kù)額的兩倍多;2018年上半年，第二批試點(diǎn)省份入庫(kù)稅款約88.2億元，與同期水資源費(fèi)收入相比，各試點(diǎn)均有不同幅度的增長(zhǎng)。
三水資源稅改革存在的難點(diǎn)及問題
(一)用水計(jì)量問題
水資源稅為從量計(jì)征，用水計(jì)量是征稅的基礎(chǔ)。在各試點(diǎn)地區(qū)，均在不同程度上存在用水計(jì)量難的問題。如在城鎮(zhèn)公共供水方面，征收水資源稅的方式主要是自來水公司根據(jù)用水戶水表計(jì)量代征，自來水公司取水量往往大于實(shí)際征稅用水量，而差異部分自來水公司作為管網(wǎng)漏損，沒有計(jì)入征收范圍。這種情況難以有效促進(jìn)自來水公司降低供水管網(wǎng)的漏損率，不利于水資源的節(jié)約保護(hù)。疏干排水水量核定也存在一定的難度。對(duì)于一些規(guī)模小、工期短、開挖深度淺的建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行基坑抽排水地下水資源論證時(shí)間長(zhǎng)，成本高，難以及時(shí)有效地計(jì)量抽排水量;對(duì)于采礦抽排水，盡管部分煤礦安裝了抽排水計(jì)量設(shè)施，但礦坑涌水不外排，難于準(zhǔn)確計(jì)量，而且露天礦地下涌水及剝離地表破壞地下水層的情況也難以通過簡(jiǎn)單的排水計(jì)量設(shè)施來掌握應(yīng)該征稅的水量。
(二)征管模式問題
《擴(kuò)大辦法》明確了“稅務(wù)征管、水利核量、自主申報(bào)、信息共享”的水資源稅征管模式，該征管模式的征收程序是首先用水戶自主申報(bào)，然后水利部門對(duì)申報(bào)的用水量進(jìn)行核定，稅務(wù)部門按照核定的水量征收水資源稅。稅務(wù)部門征稅要求是除農(nóng)業(yè)水資源稅外，其它行業(yè)水資源稅按季征收，這就要求水利部門每季度對(duì)不同用途的地表及地下水分類核定水量。目前是實(shí)際情況是各地水利部門現(xiàn)有的人力物力難于達(dá)到這個(gè)要求，這也致使試點(diǎn)中有些地區(qū)出現(xiàn)在未核定水量的情況下直接按用水戶申報(bào)水量進(jìn)行征稅的現(xiàn)象。
(三)基層水利部門經(jīng)費(fèi)問題
《擴(kuò)大辦法》規(guī)定，水資源稅全部納入地方財(cái)政收入，沒有明確水資源稅的使用。在水資源稅改革前，水資源費(fèi)作為政府非稅收入，可部分用于水資源節(jié)約保護(hù)項(xiàng)目及基層水利單位行政事業(yè)支出。征收水資源稅后，一些地區(qū)沒有編列這部分經(jīng)費(fèi)預(yù)算或預(yù)算不足，基層水利單位經(jīng)費(fèi)困難，水資源保護(hù)項(xiàng)目、日常設(shè)備維護(hù)及人員工資等面臨困難。
(四)農(nóng)業(yè)水資源稅征收問題
試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)水資源稅征收主要存在以下三個(gè)問題。一是農(nóng)業(yè)實(shí)際用水與取水許可不一致。農(nóng)業(yè)辦理的用水許可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水許可，按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(超規(guī)定限額)稅率征收水資源稅。現(xiàn)狀是農(nóng)業(yè)取水后，既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，也可能用于農(nóng)村生活及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的行業(yè)用水，準(zhǔn)確征收水資源稅存在困難;二是農(nóng)業(yè)用水限額制定工作滯后，制定切實(shí)可行并具有可操作性的用水限額是實(shí)施水資源稅改革農(nóng)業(yè)用水限額管理制度的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作。目前第二批試點(diǎn)改革已過半年，大部分試點(diǎn)仍未出臺(tái)農(nóng)業(yè)取水限額額度，還只是停留在工作方案或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定層面;三是農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)用水計(jì)量困難。盡管部分試點(diǎn)地區(qū)采取以電折算的方式確定水量，這種方式能粗略確定用水量，如果發(fā)生糾紛，難于在法律上取得支持。而且，花大力氣安裝計(jì)量設(shè)施，不僅需要投入大量的建設(shè)費(fèi)用，還需要后續(xù)維護(hù)管理資金，而征收的水資源稅遠(yuǎn)低于投入成本，性價(jià)比很低。
四對(duì)策建議
(一)細(xì)化配套政策
目前水資源稅改革正處于試點(diǎn)階段，針對(duì)試點(diǎn)工作中發(fā)現(xiàn)的問題，國(guó)家和地方均應(yīng)制定出相應(yīng)的配套政策。如在征稅依據(jù)上，對(duì)于用水計(jì)量困難情況，除采用取水量征收水資源稅外，可以根據(jù)實(shí)際情況以其它方式計(jì)算稅額，為地方制定配套政策提供依據(jù)。在征收模式上，明確用水戶自主申報(bào)，稅務(wù)按照申報(bào)用水量收稅，水利部門對(duì)用水戶申報(bào)的用水量監(jiān)查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的用水量不實(shí)問題，再按照相關(guān)政策規(guī)定進(jìn)行處理。針對(duì)城市管網(wǎng)公共供水，各地應(yīng)制定征收辦法，明確城市居民及其它管網(wǎng)用水戶不是水資源稅納稅人，應(yīng)規(guī)定以自來水公司取水環(huán)節(jié)征稅。
(二)明確水資源稅使用方向
水資源節(jié)約保護(hù)是征收水資源稅的主要目的，針對(duì)費(fèi)改稅后基層水利單位經(jīng)費(fèi)不足問題，雖然稅收收入納入地方財(cái)政，國(guó)家應(yīng)制定指導(dǎo)意見，把水資源稅作為目的稅，明確一定比例的稅收用于水資源節(jié)約保護(hù)項(xiàng)目及基層水利單位，保證水資源稅改革試點(diǎn)的順利實(shí)施。
(三)提倡農(nóng)業(yè)輕稅政策，兼顧農(nóng)業(yè)發(fā)展、水資源保護(hù)和農(nóng)民承受力三者利益
征收農(nóng)業(yè)水資源稅要本著輕稅惠農(nóng)的原則，兼顧農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)積極性和水資源可持續(xù)利用三者的利益。首先，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉、養(yǎng)殖和畜牧業(yè)用水給予較大程度的稅收優(yōu)惠，在制定農(nóng)業(yè)用水限額上，以農(nóng)民用水現(xiàn)狀為依據(jù)，兼顧農(nóng)民生產(chǎn)積極性和水資源節(jié)約保護(hù)。同時(shí)對(duì)節(jié)約用水制定配套的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策，提高農(nóng)民節(jié)約用水意思，鼓勵(lì)農(nóng)民合理用水;其次，完善用水計(jì)量設(shè)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能計(jì)入農(nóng)業(yè)用水范圍，單獨(dú)計(jì)量用水，依法繳納水資源稅，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù);第三，征稅環(huán)節(jié)上，鑒于我國(guó)很多地方農(nóng)民居住分散和文化程度偏低的現(xiàn)狀，建議納稅人以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位按月或季節(jié)報(bào)稅，以便于計(jì)量校核，提高征繳率，節(jié)約征繳，解決農(nóng)民不能自主報(bào)稅的問題。
(四)扎實(shí)試點(diǎn)工作，穩(wěn)步探索改革
水資源稅改革試點(diǎn)在水資源節(jié)約保護(hù)及管理能力上都取得了顯著成效，但在改革實(shí)施中也遇到了諸多問題困難，需要試點(diǎn)地區(qū)不斷探索，制定出相應(yīng)的配套政策。因此，水資源稅改革不宜急于在全國(guó)范圍鋪開，應(yīng)在現(xiàn)范圍繼續(xù)進(jìn)行試點(diǎn)工作，給予試點(diǎn)地區(qū)充足的時(shí)間，做好扎實(shí)基礎(chǔ)性工作，總試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并適時(shí)從國(guó)家層面出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，為水資源稅推廣提供基礎(chǔ)保障。
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